LA GERENCIA PÚBLICA COMO PROBLEMA POLÍTICO

Algunos temas abordados para sustentar teóricamente mi tesis, la que tuve que defender para obtener el grado de maestro en gerencia pública en la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI), los iré incorporando a este blog, evidentemente, con los ajustes necesarios para este efecto.

La coordinación de esfuerzos, la administración, se encuentra presente en todos los estadios de la humanidad; no obstante ello, debo referirme a la gerencia pública (coordinación de esfuerzos en el sector público) como problema político. No olvidemos que la gerencia pública constituye un aspecto importante de la ciencia política, circunscribiendo el presente análisis a partir de los años 90.

Luego del periodo reformador del primer gobierno militar (1968-1975), en la década del 80 se incursiona con el segundo gobierno de Fernando Belaunde a un “tibio neoliberalismo”^[1] y al desmontaje del velasquismo.

PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS HACIA MEDIADOS DE 1990
Indicador		Monto
Crecimiento del PBI	%	-7.3
Inflación anualizada	%	4,778.00
Ingresos Corrientes	% PBI	5.6
Gastos Corrientes	% PBI	14.2
Intereses Deuda Pública Externa	% PBI	8.0
Liquidez del Sistema Financiero	% PBI	5.2
Crédito del Sistema Financiero	% PBI	5.1
Desempleo Global	%PEA	8.3
Sub - empleo	%PEA	86.4
Adecuadamente empleado	%PEA	5.3
Reservas internacionales netas	MILLONES US $	-163

Los grandes males económicos de dicha década – inflación y recesión- provocaron una crisis generalizada en el estado peruano (política, económica, social, etc.) a tal punto que se puede afirmar que a julio de 1990 el Perú se encontraba prácticamente destruido. Los indicadores económicos^[2] del cuadro anterior permiten tal afirmación.

La situación de crisis no fue privativa de nuestro país. El agotamiento del estado de bienestar generó en los países desarrollados y en los latinoamericanos situaciones aproximadas a la nuestra. En tal situación, hablar del sector público era hablar de cambio como una necesidad.

A partir de 1990 el papel del estado cambia, de haber sido el centro varía a desempeñar un papel secundario o subsidiario y sometido a las leyes del mercado erigiéndose éste como la nueva institución hegemónica abierta y ordenadora de la sociedad. El ajuste estructural aplicado dio lugar a una economía de mercado y a cambios institucionales radicales y rápidos, reduciendo al Estado y su actividad. Estos cambios definen una nueva época en el devenir histórico de nuestro país.

“El rol que en cada momento histórico concreto se asigna al Estado guarda relación con el entorno económico, social y político; y, a su vez, a cada modelo de Estado corresponde un determinado modelo organizativo de Administración Pública”^[3], se sostuvo con acierto en 1995. Los cambios en la Administración Pública peruana respondían a las reformas de primera generación (económicas) que se produjeron.

A pesar de los cambios habidos no se afianzó adecuadamente la institucionalidad necesaria para el funcionamiento coherente y efectivo de las macro instituciones, como en el caso del mercado. Ello evidenció, posteriormente, la debilidad del modelo ante las crisis internacionales y fenómenos climatológicos; posibilitando, además, los niveles de corrupción descubiertos a finales de la década del 90.

“La profundización democrática supone transparencia, información y mayor autonomía de los sectores sociales para tomar sus propias decisiones y asumir sus propios proyectos… el Estado es menos un agente económico directo y más un constructor de institucionalidad, es decir, del espacio público en el cual los agentes privados asumen responsabilidades.”^[4] Tarea que se viene tratando de retomar en la presente década. Las diferencias de opinión sobre el papel económico del Estado se han visto reducidas en el presente siglo, “la visión actual del papel del Estado se ha traducido en dos iniciativas, la liberalización y la privatización.”^[5]

Las ideas mencionadas muestran la importancia de considerar el papel del Estado en el desenvolvimiento social en su conjunto. Las reformas estructurales realizadas en el Perú a partir de los noventa han permitido el crecimiento sostenido de los últimos años, lo que no significa que los problemas fiscales se hayan resuelto. Ello demanda más que medidas aisladas el establecimiento de consensos o de un nuevo pacto fiscal que comprometa al fisco a usar eficientemente los recursos; que contemple mecanismos transparentes de acción pública; que prevea la equidad como objetivo importante; y que contribuya a afianzar la institucionalidad democrática.^[6]

Las preocupaciones anteriormente reseñadas corresponden al campo de la política, sin duda alguna. No obstante, cuando se trata de establecer el ámbito de lo político frente a la gerencia pública o viceversa la situación se complica. Dicha dicotomía, supuesta o cierta, no es nueva.

“Hay dos funciones distintas de gobierno… política y administración. La política se relaciona con las expresiones de la voluntad del Estado. La administración se relaciona con la puesta en práctica de esas medidas…la política tiene que ver con guiar o influir en la política gubernamental, mientras la administración tiene que ver con la aplicación de dichas medidas… para que se dé armonía entre la expresión y la ejecución de la voluntad del Estado habrá que sacrificar la independencia del organismo que expresa la voluntad del Estado o la que la cumple… el gobierno del pueblo exige que sea la autoridad ejecutante la que se subordine a la autoridad expresiva… la política debe tener un cierto dominio sobre la administración…”^[7] Así se plantea la dicotomía entre política y administración en los primeros momentos del desarrollo de la administración pública, Goodnow Frank 1900. Discutida y discutible, la posición anterior fue prácticamente demolida como efecto del new deal. Después de establecer la necesidad de una “actitud gubernamental”^[8] en los funcionarios de gobierno, Paul Appleby uno de los principales administradores del new deal, señala que una combinación de inclinación política con experiencia organizativa y ejecutiva podrían asegurar éxito a un funcionario público o en todo caso lo convierten en un buen prospecto. Asimismo, sostiene, que los aspectos que hacen del gobierno distinto de cualquier otra actividad o institución es su gran alcance (impacto y consideración); responsabilidad política y su carácter político, afirmando categóricamente que el gobierno es distinto, porque gobierno es política. Acaba así con la dicotomía administración política anteriormente planteada.

Al Respecto Etkin^[9] ha tratado tres ámbitos de las decisiones en las organizaciones. La política, el gobierno y la gerencia. Además de llamarlos funciones los conceptúa como “dominios”. Sostiene que “para la política (en un contexto democrático) lo básico es lograr consensos o acuerdos, superar crisis y conflictos, buscar el interés común. Esos acuerdos serán la base sobre la cual el gobierno podrá mostrarse como legítimo, representativo y creíble. La actividad de gobierno consiste en definir (y corregir) el rumbo a través de las llamadas estrategias o medidas de gobierno. Las tareas de gerencia tienen que ver con el planeamiento, la realización y el seguimiento de las operaciones. En esta área de actividad, predomina la lógica de la acción porque se piensa desde el punto de vista de las puesta en marcha”. No obstante, las decisiones no siempre se podrán incluir de modo claro en cada uno de estos ámbitos, muchos temas o situaciones reflejarán la intersección de dichos conceptos.

La vinculación política - gerencia pública es innegable. Cualesquiera sea el nivel de influencia o dependencia entre ambos conceptos, lo cierto es que la conducción de un Estado requiere de ambas actividades y del encuentro de puntos de intersección que permita el logro de objetivos beneficiosos para el entorno social. Si a ello se complementa con otros conceptos o categorías que permitan dar mayores luces, no afecta lo afirmado anteriormente.

Tener claro estos conceptos resulta importante para los efectos de cualquier trabajo en tanto que en la normatividad peruana (sobre gestión de intereses) utilizan conceptos como decisión pública y sujetos que comprenden los más variados niveles de decisión del Estado, todo ello , además, a tono con los aportes de la nueva gestión pública que no considera a la Administración como brazo ejecutor de las órdenes políticas (la separación entre política y administración cumplió su función en el modelo burocrático).

Resulta interesante investigar, como abogados, cómo estos conceptos se presentan en las normas del Derecho Administrativo o Derecho Constitucional. Es decir, cómo nuestro ordenamiento regula esta dicotomía entre política y administración; cómo se establece esta línea divisoria en la multiplicidad de cargos públicos en los tres niveles de gobierno (planteo el tema para seguir con la tónica del blog).

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[1] LÓPEZ JIMÉNEZ, Sinesio. Ciudadanos reales e imaginarios. Concepciones, desarrollo y mapas de la ciudadanía en el Perú. Instituto de diálogo y propuestas. pp. 245-292

[2] OTERO BONICELLI, Carlos. Perú: gestión del Estado en el periodo 1990 – 2000. Serie Gestión Pública 14. ILPES-NACIONES UNIDAS-CEPAL. Santiago de Chile, setiembre 2001. Pág. 8.

[3] Mendoza Mayordomo, Xavier. Las transformaciones del sector público en las democracias avanzadas: del estado de bienestar al estado relacional. Conferencia pronunciada en el Seminario “la sanidad: un sector en cambio. Un nuevo compromiso entre la administración, usuarios y proveedores”, organizado por la Universidad Internacional Menéndez y Pelayo, Santander, 10 – 15 de julio 1995.

[4] MUÑOZ GOMA, Oscar. Después de las privatizaciones. Hacia un Estado regulador. CIEPLAN. Pág. 45.

[5] STIGLITZ, Joseph E. La Economía del Sector Público, Edit. Bosch. 2005. 3ª Edición. Pág. 19

[6] El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafíos. CEPAL. Santiago de Chile, 1998. Pág. 9

[7] SHAFRITZ, Lay y M. HYDE, Albert C. Clásicos de la Admiistración Pública. Fondo de

Cultura Económica. Primera edición en español. México 1999. pp. 97 - 102

[8] SHAFRITZ, Lay y M. HYDE, Albert C. Clásicos de la Administración Pública. Fondo de

Cultura Económica. Primera edición en español. México 1999. pp. 263 – 272.

[9] ETKIN, Jorge. Política, Gobierno y gerencia en las organizaciones. Acuerdos, dualidades y divergencias. 2000. Pág. 108.

INTELIGENCIA MORAL Y FUNCIÓN PÚBLICA

“Pregunta. ¿Cuál es la prioridad de la política de EE UU hacia Latinoamérica?
Respuesta. La corrupción, porque es el principal obstáculo para la democracia y el desarrollo económico. Pensamos que la lucha anticorrupción es tan importante que la hemos puesto como requisito para proveer ayuda. Ya no va a ser suficiente el nivel de pobreza. (Otto Reich - Jefe de la diplomacia de EE UU para Latinoamérica 2000-2004)”

Introducción

La entrevista (parte) con que inicio el presente, contiene un tema que fue y continúa siendo un lugar común del discurso público, válido no sólo para Latinoamérica, sino para todos los países del orbe.

En EEUU, a la fecha de la entrevista referida, se habían descubierto, procesado y sancionado casos de corrupción que, en solo una empresa (ENRON, WORLDCOM. etc.), su monto superaba largamente el calculado para el Perú durante una década (http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/business/newsid_2068000/2068441.stm). El problema de la corrupción exigía soluciones globales.

Dejemos, por ahora, el tema de la corrupción como un problema político, económico, social, jurídico. El objeto del presente es tratarlo desde una óptica distinta, un nuevo concepto: la inteligencia moral.

Howard Gardner presentó en 1983 su teoría sobre las inteligencias múltiples en el libro Frames of Mind: The Theory of Multiple Intelligences. La teoría de las inteligencias múltiples es un modelo en el que la inteligencia no es vista como algo unitario, que agrupa diferentes capacidades específicas con distinto nivel de generalidad, sino como un conjunto de inteligencias múltiples, distintas e independientes. La inteligencia es la "capacidad de resolver problemas o elaborar productos que sean valiosos en una o más culturas". Además, esto es algo muy importante, Gardner define la inteligencia como una capacidad, (puede ser aprehendida y aprendida) lo que hasta hace muy poco tiempo se consideraba algo innato e inamovible. Se nacía inteligente o no y la educación no podía cambiar ese hecho. Cada persona tiene, por lo menos, ocho inteligencias o habilidades cognoscitivas (musical, cinético-corporal, lógico-matemática, lingüística, espacial, interpersonal, intrapersonal y naturista).

Daniel Goleman, psicólogo estadounidense -en la línea de Gardner, en 1995 en su libro Emotional Intelligence trata una de las que él considera también inteligencia, aumentando la lista de las que posee el ser humano (también ha escrito sobre Inteligencia social y últimamente -2009- sobre Inteligencia ecológica).

La inteligencia moral* se define como “nuestra capacidad mental de determinar de qué manera los principios humanos universales, aquellos que se consideran la “regla de oro” deberían aplicarse a nuestros valores personales, metas y acciones”. No obstante, lo esencial no es distinguir el bien del mal sino la acción en consecuencia.

Inteligencia Moral y función Pública

El concepto función pública es utilizado para comprender a toda la línea del servicio público, conforme lo hace la Constitución Política de 1993: desde los Presidentes de los tres poderes clásicos, Jefes de los Organismos Constitucionales Autónomos y entidades públicas hasta el último peldaño del servicio público (con ello se obvia la diferencia entre funcionario - servidor público y la vieja, según algunos, dicotomía política- administración). El concepto de inteligencia moral es aplicable a todos.

La función Pública no puede encontrarse desligada del entorno en el cual se desenvuelve. El cúmulo de valores, metas u objetivos de carácter social, conductas o costumbres sociales influyen, sino determinan la actividad pública. Quien ejerce función Pública debe estar atento a ello.

Esa capacidad de vincular lo social o general con lo personal o individual se denomina inteligencia moral. “La inteligencia moral es nuestra capacidad mental de determinar de qué manera los principios humanos universales, aquellos que se consideran la “regla de oro” deberían aplicarse a nuestros valores personales, metas y acciones”. Una habilidad para diferenciar el bien del mal. No obstante, lo esencial no es distinguir el bien del mal sino la acción en consecuencia. Hacemos lo que sabemos que es correcto. La inteligencia moral desarrolla como principios la integridad, responsabilidad, compasión y perdón (en términos de tolerancia).

Cuando quien ejerce función pública expresa sus valores y creencias y genera una estrategia, visión y objetivos alineados con dichos valores, además, desarrolla una actitud coherente con todo ello, obtendrá como respuesta la confianza de quienes son conducidos por él y de aquellos a quienes va dirigido su servicio. En ese sentido existe relación entre moralidad y desempeño, aspecto que no debe obviarlo.

Tratándose de entidades públicas en donde el largo plazo es su común denominador, la ausencia de inteligencia moral las haría insostenibles. La inteligencia moral se convierte en un elemento fundamental para el desarrollo y sostenimiento de toda institución pública.

Coherente con ello, considerando que debe haber algo más elemental que la inteligencia emocional, debe establecerse una especie de “brújula moral” (Lennick y Kiel 2006 : 85). Partir del supuesto que todos tenemos talento innato para ser morales y que no obstante ello se requiere de esfuerzo para lograr convertirlo en competencias. Vale decir buscar que todos busquen “vivir en línea”:

Al respecto, le quedaría al sector público las siguientes tareas pendientes:

- Definición de su infraestructura ética (políticas, normas, órganos, etc.)

- Capacitación. La inteligencia moral (algunos con mayor o menor talento innato) se aprehende y aprende con bastante esfuerzo.

- Investigaciones de mayor alcance para establecer (cuantitativamente, pues la exploración y descripción parecen ya hechas) la correlación: inteligencia moral vs. éxito (económico, personal, político, social, etc.), para hacer atractivo el concepto.

• DOUG, Lennick y FRED Kail. Inteligencia Moral, cómo aumentar el nivel de desempeño en los negocios y el éxito en el liderazgo. Editorial Aguilar. 2006.

“3.4. TIPOLOGÍAS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS CORRUPTOS

Se pretende tipificar el comportamiento inmoral de los servidores públicos, teniendo en cuenta su proceder de acuerdo con la psicología moderna. Se trata de situaciones que por su naturaleza, le permiten a quien las practica mantener su imagen de persona honesta y en oportunidades permanecer en el anonimato. Son modalidades poco mencionadas por los estudiosos del tema .

¿Quiénes son propensos a realizar prácticas corruptas?

Hay funcionarios que son más propensos a la corrupción que otros, y esto obedece posiblemente a su debilidad por obtener poder y riqueza. Aquellas personas que ven en la vida un espacio para su propia realización no conciben ni por un momento llevar a cabo prácticas corruptas, su mente esta puesta en objetivos que van mas allá de acumulación de bienes o la ostentación del poder, son individuos altruistas, tienen nobles ideales.

Hay quienes aunque desean obtener bienes materiales, aspiran a ellos en forma moderada, desean vivir bien por su propio esfuerzo y mérito y buscan alternativas honestas, se conforman con tener lo suficiente para asegurar un futuro sin sobresaltos.

Los hay también que aunque desean riqueza, les mueve más el ansia de poder y están dispuestos a sacrificarlo todo en aras de su cometido, su accionar suele llegar a ser inmoral, porque no les interesa pisotear a quien se ponga en su camino.

Los Soñadores

Individuo que no tiene los pies pegados a la tierra y que aspira a tener poder y riqueza de una forma fácil y rápida, este tipo de personaje esta propenso a ser corruptible, es manipulable y cede fácilmente a las propuestas deshonestas que le representen beneficios económicos, llega a la vejez y sigue avivando esa llama esperanzadora de salir de la pobreza de la noche a la mañana. Algunos le apuestan al azar . De esta tipología se hablo en el tercer capítulo.

EL Conformista

Agradece el trabajo que tiene, sus aspiraciones no van más allá de cumplir con sus responsabilidades y sacar adelante su núcleo familiar, persona poco propensa a la corrupción, cuando alguien decide animarlo para que realice tales prácticas, se amilana, por momentos contempla la posibilidad pero al final la descarta y prefiere seguir como está. Hay casos en donde es confundido y convencido, pero en el momento de hacerlo se deja descubrir fácilmente y termina lamentándose de su torpeza. De esta tipología también se hablo anteriormente.

El Comediante

Es el funcionario cínico que sabe enredar perfectamente y utiliza las normas para convencer de su inocencia. Emplea muy bien términos y cita artículos en el momento apropiado, camufla su personalidad, se acomoda a las situaciones que se presenten. Se hace el mártir y pregona su honestidad a los cuatro vientos, dice ser persona integra y dedicada al ejercicio de sus funciones, de ¨ comportamiento ético a toda prueba¨. Son personas astutas, con ciertos dotes de oradores, de las cuales hay indicios de su falta de honestidad. Tienen argumentos para justificar sus acciones en un ¨marco de legalidad¨. Desafían a quien ó quienes los acusan y muestran protagonismo ante la opinión pública. En esta categoría se pueden incluir a algunos políticos y personas que tienen alta investidura en la estructura jerárquica del Estado. Cuentan con respaldo de algunos grupos políticos y económicos.

Tratar de descubrirlos es bastante dificultoso. Su posición es elevada. El tipo de delito que se les imputa es el de enriquecimiento ilícito, pero como no está lo suficientemente argumentado y su culpabilidad no alcanza a ser magnificada para apartarlo del cargo, entonces se crea incertidumbre en el ambiente, permitiendo generar sentimientos encontrados en la población.

A este tipo de personajes si no se les llega a imponer sanciones de ninguna índole, lo que resta esperar es que su conciencia sea su propio juez.

Son del tipo extrovertido, expansivo que en oportunidades suele ser simpático, de facultades intelectivas, seguro y sociable[1].

El Todo Sí

Este tipo de funcionario se compromete con particulares directa o indirectamente. No se niega a ningún tipo de acción dolosa, a todo le dice que sí, solicita dinero por anticipado para cumplir su cometido. Se cuida de no dejar huella de sus actuaciones, que no pasan de la receptación de dinero. No lleva a cabo ninguna acción, bien sea porque no tiene acceso directo a la información o aunque la tenga, no le interesa otra cosa que explotar al incauto que confió en él para que le solucionara algún tipo de problema. Cada vez que el interesado se acerca a conocer como va su caso, el funcionario le solicita dinero arguyendo dificultades. Este tipo de actuación se hace reiterativa, en cada entrevista que sostienen pide dinero cuidándose de no hacerse notar. Al final no soluciona nada y como no hay ningún indicio que lo comprometa, termina por abandonar la misión. Se trata de funcionario de rango medio y bajo de la pirámide.

Si llega a ser acusado tiene la seguridad de no ser descubierto porque no hay prueba alguna de sus actuaciones inmorales. Y por el contrario aduciendo su ¨honestidad¨, tilda de corrupto a quien se acercó a proponerle acciones indebidas.

La forma de hacer evidente su actuación corrupta, es por medio de seguimientos reiterativos, procurando encontrar un común denominador en su proceder. El tenderle una coartada suele ser una posibilidad para desenmascararlo, sin embargo, hay que ser cautelosos porque se trata de una persona habilidosa y sagaz que a la menor sospecha se pondría alertar cambiando de actitud.

El delito que se le puede achacar al ser evidenciadas sus actuaciones corruptas, es el cohecho, bien sea propio o impropio, también le es imputable el delito de concusión .

Se trata de individuos extrovertidos, simpáticos de inteligencia intuitiva, desconfiados.

El Mago

Es un procrastinador que no asume responsablemente las labores de su cargo. Recibe documentos para que se efectúe el trámite respectivo. De su oportuna actuación depende la prescripción de deudas, la recaudación oportuna de recursos, la actualización de información. Su comportamiento es el de recibir todo lo que se le entregue y acumularlo. Casi nunca da solución oportuna a los problemas, tan solo vuelve a saber de ellos cuando ha pasado mucho tiempo y se han generado conflictos que obligan el análisis respectivo. Su actitud inmoral se presenta en el momento que evidencia por cuenta propia y de manera accidental hechos que ocasionan traumatismos, y aprovecha que nadie se ha percatado de su falta para proceder a desaparecer, ¨como por arte de magia¨, todo indicio que lo comprometa. Cuando se descubra el problema, el seguimiento será muy dificultoso y probablemente el funcionario no labore en la dependencia o la institución.

Este personaje, no dice no a nada, es despreocupado y distraído, extrovertido expansivo y altamente sociable. Tiene un pobre concepto del trabajo.

El delito estaría tipificado como prevaricato por omisión.

El adecuado seguimiento a las labores de los servidores públicos, permite que se reduzcan este tipo de acciones delictivos que atentan contra el buen nombre de las instituciones.

El Relacionista Público

Es el funcionario que para obtener beneficios económicos, se hace amigo de propietarios de empresarios, microempresas, pequeños comerciantes. Se presenta como funcionario público exhibiendo el documento que lo identifique como tal. Se gana su confianza, los ¨asesora¨ para que cumplan con sus obligaciones frente al Estado procurando que se vean poco afectadas sus finanzas . Al verse los resultados logra el aprecio de quien fue ayudado. Su acción corrupta surte su efecto en el momento en que a cambio de su colaboración, le dan obsequios, otorgan descuentos apreciables en la adquisición de mercancías, tiquetes de viajes, alojamientos, préstamos, invitaciones. Este tipo de actuaciones se presenta principalmente en entidades de carácter técnico, donde agilizar un trámite es vital para quien obtiene el beneficio. La gratitud es de tal magnitud que es incondicional la retribución de los favores. En oportunidades se involucran con la familia de quien fuese un perfecto desconocido. Son tratados con admiración y respeto.

Personas que posee un don de gentes y simpatía, extrovertido, expresivo, alegre y hasta folklórico.

El delito que se puede tipificar para este caso, es el de tráfico de influencias para obtener favor de servidor público. Porque el particular se compromete a presentar al funcionario público a alguien de su confianza, que requiera los servicios de éste, de lo cual todos obtienen algún beneficio. Para el funcionario se ajustaría el delito de prevaricato por asesoramiento ilegal.

Se puede descubrir en el momento en que alguien que decida seguirle el juego, acumule pruebas que permitan ponerlo en evidencia. Sin embargo, es poco probable que esto suceda, porque quien lo busca para pedir ayuda y la consigue del funcionario tiene sentimientos de gratitud que se hace extensivo y le permite al funcionario reputación de ser una excelente persona. Si se le hace seguimiento es posible llegar a desenmascararlo.

El exterminador

La acción inmoral de este funcionario, es la de destruír los elementos de trabajo que la institución adquiere para la realización de las actividades; es un inconsciente que gasta en exceso papelería y deteriora ó destruye máquinas, escritorios, sillas, cosedoras, calculadoras. Es prácticamente un ¨exterminador¨. En oportunidades se lleva los elementos de trabajo para la casa. Se puede suponer que si realiza tal acción, también podría apropiarse de elementos de mayor valor. Se ha visto en oportunidades que desaparecen los elementos de trabajo y nadie se hace responsable.

Se trata de un ¨delincuente menor¨, que va de oficina en oficina sin que nadie se percate de su presencia con la idea de apropiarse de algo. Sus acciones suelen ser esporádicas y no dejan el menor asomo del culpable. Como se trata por lo general de pérdidas de baja cuantía, no se hace investigación. Lo cierto es que de vez en cuando se presenta pérdida de dinero que es extraído de escritorios, bolsos, sacos, la pérdida de documentos, los cuales nunca aparecen.

Es imprescindible que se tomen medidas de control en las oficinas públicas, se expongan en lugar visible las sanciones en que incurren quienes llevan a cabo tales actuaciones. Se espera que quien considere realizar alguna acción ilícita lo piense dos veces.”

(Fuente)

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[1] Rodríguez lozano, Frade Perdomo y Albelo Martín.. Ética y Moral Comunitaria . La Apertura de la Persona a los Demás. 1982, p. 12.

LA CONTRATACIÓN ESTATAL (Breve introducción)

Los volúmenes del presupuesto anual (cerca del 25%) que se destinan a bienes, servicios u obras por parte del Estado, hacen que el presente tema adquiera relevancia.

La normatividad que regula las contrataciones del Estado es diversa y dispersa. Un gran esfuerzo por mejorar dicha situación y con seriedad se dio el 2008 al promulgarse el Decreto Legislativo 1017 (en adelante la Ley) y su Reglamento recogido en el Decreto Supremo 184-2008-EF (en adelante el Reglamento), ambos vigentes desde el 1° de febrero de 2009, cuyo objeto es regular la contratación de bienes, servicios u obras por parte del Estado que superen el monto de tres (03) UIT, salvo que se trate de bienes y servicios incluidos en el catálogo de Convenios Marco, orientándose a maximizar el valor del dinero del contribuyente (oportunidad, precio y calidad). Las

normas mencionadas precisan el ámbito subjetivo (se establece de modo taxativo las entidades públicas comprendidas) y objetivo (bienes, servicios u obras no comprendidos), así como los principios aplicables a la contratación estatal (promoción del desarrollo humano, concurrencia y competencia, vigencia tecnológica, sostenibilidad ambiental entre otros propios de la actuación estatal).

Plan Anual de Contrataciones

Cada Entidad elabora su Plan Anual de Contrataciones, el cual debe prever todas las contrataciones de bienes, servicios y obras que se requerirán durante el año fiscal, con independencia del régimen que las regule o su fuente de financiamiento, así como de los montos estimados y tipos de procesos de selección previstos. Los montos estimados a ser ejecutados durante el año fiscal correspondiente deben estar comprendidos en el presupuesto institucional. El Plan Anual de Contrataciones es aprobado por el Titular de la Entidad y debe publicarse en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE).

El Reglamento determina los requisitos, contenido y procedimientos para la formulación y modificación del Plan Anual de Contrataciones.

Expediente de Contratación

La Entidad lleva un Expediente de Contratación que contiene todas las actuaciones del proceso de contratación, desde el requerimiento del área usuaria hasta la culminación del contrato, debiendo incluir las ofertas no ganadoras. El referido expediente queda bajo custodia del órgano encargado de las contrataciones, conforme se establece el Reglamento.

Requisitos para convocar a un proceso

Es requisito para convocar a proceso de selección, bajo sanción de nulidad, que el mismo esté incluido en el Plan Anual de Contrataciones y cuente con el Expediente de Contratación debidamente aprobado conforme a lo que dispone el Reglamento, el mismo que incluirá la disponibilidad de recursos y su fuente de financiamiento, así como las Bases debidamente aprobadas, salvo las excepciones establecidas en el Reglamento.

Se pueden efectuar procesos cuya ejecución contractual se prolongue por más de un (1) ejercicio presupuestario, en cuyo caso debe adoptarse la debida reserva presupuestaria en los ejercicios correspondientes, para garantizar el pago de las obligaciones.

Participantes en el proceso de selección

Para ser participante, postor y/o contratista se requiere estar inscrito en el Registro Nacional de Proveedores (RNP) y no estar impedido, sancionado ni inhabilitado para contratar con el Estado.

Procesos de selección

Los procesos de selección que se regulan son:

Licitación pública. Se convoca para la contratación de bienes, suministros y obras. Se aplican los márgenes que establece la Ley de Presupuesto del Sector Público.

Concurso público. Se convoca para la contratación de servicios de toda naturaleza. Se aplican los márgenes que establece la Ley de Presupuesto del Sector Público.

Adjudicación directa. Se aplica para las contrataciones que realice la Entidad, dentro de los márgenes que establece la Ley de Presupuesto del Sector Público. La adjudicación directa puede ser pública o selectiva. El Reglamento señala la forma, requisitos y procedimiento en cada caso.

La Adjudicación Directa Pública se convoca cuando el monto de la contratación es mayor al cincuenta por ciento (50%) del límite máximo establecido para la Adjudicación Directa en las normas presupuestarias. En caso contrario, se convoca a Adjudicación Directa Selectiva.

Adjudicación de menor cuantía. Se aplica a las contrataciones que realice la Entidad, cuyo monto sea inferior a la décima parte del límite mínimo establecido por la Ley de Presupuesto del Sector Público para los casos de licitación pública y concurso público. El Reglamento señala los requisitos y las formalidades mínimas para el desarrollo de los procesos de selección. Las Entidades deben publicar en su portal institucional los requerimientos de bienes o servicios a ser adquiridos bajo la modalidad de menor cuantía. En las adjudicaciones de menor cuantía, las contrataciones se realizarán obligatoriamente en forma electrónica a través del Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE), con las excepciones que establece el Reglamento. Éste, además, establece la forma en que se aplican progresiva y obligatoriamente las contrataciones electrónicas a los procesos de licitación pública, concurso público y adjudicación directa en sus distintas modalidades

Estos procesos pueden realizarse de manera corporativa o sujetos a modalidades de selección.

Compra Corporativa

Las Entidades pueden contratar bienes y servicios en forma conjunta, a través de un proceso de selección único, aprovechando los beneficios de las economías de escala, en las mejores y más ventajosas condiciones para el Estado. Las Compras Corporativas pueden ser facultativas, para lo cual las Entidades celebrarán un convenio interinstitucional, u obligatorias, cuando se establezca por Decreto Supremo emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Los bienes y servicios que pueden ser objeto de Compras Corporativas deben ser susceptibles de ser homogenizados. Para la agregación de la demanda de las Entidades se puede utilizar criterios tales como el geográfico, el sectorial, el temporal o la combinación de éstos, entre otros. El proceso de selección se realizará conforme a las reglas establecidas en la Ley y el presente Reglamento.

Mediante Decreto Supremo del Ministerio de Economía y Finanzas, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, se establecen los bienes y servicios que se contratarán mediante Compras Corporativas Obligatorias, así como las Entidades participantes y técnicas.

La Central de Compras Públicas - PERU COMPRAS es la Entidad encargada de realizar las Compras Corporativas Obligatorias, de acuerdo a lo establecido en el Decreto Legislativo Nº 1018, y a sus normas de organización y funciones. PERU COMPRAS se encarga de consolidar los requerimientos de las Entidades participantes, para cuyo efecto determinará el contenido, cantidad y oportunidad de remisión de la información que deberán proporcionar las mismas. Asimismo, PERU COMPRAS se encuentra obligada a remitir información que, para el cumplimiento de sus funciones de supervisión, le solicite el OSCE.

Proceso de Selección por Encargo

Por razones económicas o de especialidad en el objeto de la convocatoria, una Entidad podrá encargar a otra Entidad pública o privada, nacional o internacional u organismos internacionales, mediante convenio interinstitucional, la realización del proceso de selección que aquélla requiera para la contratación de bienes, servicios y obras, previo informe técnico legal que sustente la necesidad y viabilidad del Encargo, el mismo que será aprobado por el Titular de la Entidad. La aprobación del Expediente de Contratación y de las Bases será competencia de la Entidad encargante.

Las modalidades de selección que se regulan son:

Subasta Inversa

La Subasta Inversa es la modalidad de selección por la cual una Entidad realiza la contratación de bienes y servicios comunes a través de una convocatoria pública, y en la cual el postor ganador será aquel que oferte el menor precio por los bienes o servicios objeto de la convocatoria. Esta modalidad de selección puede realizarse de manera presencial o electrónica.

Se consideran bienes o servicios comunes, aquellos respecto de los cuales existe más de un proveedor, tienen patrones de calidad y de desempeño objetivamente definidos por características o especificaciones usuales en el mercado o han sido estandarizados como consecuencia de un proceso de homogenización llevado a cabo al interior del Estado, de tal manera que el factor diferenciador entre ellos lo constituye el precio al cual se transan.

El OSCE aprueba las fichas técnicas de los bienes y servicios transables que pueden contratarse bajo esta modalidad, observando las normas técnicas, metrológicas y/o sanitarias, así como la normativa aplicable. Dichas fichas técnicas son incluidas en el Listado de Bienes y Servicios Comunes publicado en el SEACE, debiendo ser revisadas permanentemente por el OSCE, pueden ser objeto de modificación o exclusión, previo sustento técnico legal.

La Subasta Inversa Presencial se realiza en acto público por medio de propuestas de precios escritos y lances verbales. La Subasta Inversa Electrónica se realiza a través del SEACE.

Convenio Marco

El Convenio Marco es la modalidad por la cual se selecciona a aquellos proveedores con los que las Entidades deberán contratar los bienes y servicios que requieran y que son ofertados a través del Catálogo Electrónico de Convenios Marco.

La definición de los bienes y servicios a contratar mediante esta modalidad, la conducción de los procesos de selección, la suscripción de los acuerdos correspondientes y la administración de los Convenios Marco, estarán a cargo de la Central de Compras Públicas - PERU COMPRAS. El Catálogo Electrónico de Convenios Marco está a cargo del OSCE. Es publicado y difundido a través del SEACE y contiene las fichas con las características de los bienes y servicios en las que son ofertados bajo la modalidad de Convenio Marco. Dichas fichas incluyen los proveedores adjudicatarios, precios, lugares de entrega y demás condiciones de la contratación. La contratación de un bien o servicio utilizando el Catálogo Electrónico de Convenios Marco resulta obligatoria desde el día siguiente a la publicación de las fichas respectivas en el SEACE.

En las Bases se podrá establecer montos de transacción mínimos a partir de los cuales los proveedores deberán atender a las Entidades.

Las Entidades podrán emplear otro mecanismo de contratación, en caso de la existencia de condiciones más ventajosas que sean objetivas, demostrables y sustanciales para la Entidad, para lo cual deberán obtener la autorización del OSCE antes de efectuar la contratación.

En caso que, con anterioridad a la publicación de las fichas, las Entidades hayan convocado un proceso de selección sobre los mismos bienes y servicios, deberán continuar con dicho proceso. En caso que el proceso de selección convocado sea declarado nulo por vicios en los actos preparatorios, o sea declarado desierto, la contratación ulterior deberá efectuarse por Convenio Marco.

El Reglamento determina las características, requisitos, procedimientos, metodologías, modalidades, plazos, excepciones y sistemas aplicables a cada proceso de selección.

En este sentido, para la determinación del proceso de selección se considera el objeto principal de la contratación y el valor referencial establecido por la Entidad para la contratación prevista. En el caso de contrataciones que involucren un conjunto de prestaciones, el objeto principal del proceso de selección se determina en función a la prestación que represente la mayor incidencia porcentual en el costo. En cualquier caso, los bienes o servicios que se requieran como complementarios entre sí, se consideran incluidos en la contratación objeto del contrato.

Mediante el proceso de selección según relación de ítems, la Entidad, teniendo en cuenta la viabilidad económica, técnica y/o administrativa de la vinculación, puede convocar en un solo proceso la contratación de bienes, servicios u obras distintas pero vinculadas entre sí con montos individuales superiores a tres (3) UIT. A cada caso les son aplicables las reglas correspondientes al proceso principal, con las excepciones previstas en el Reglamento, respetándose el objeto y monto de cada ítem.

En el caso de declaración de desierto de uno o varios ítems, el proceso de selección que corresponde para la segunda convocatoria será la Adjudicación de Menor Cuantía.

Mediante el proceso de selección por paquete, la Entidad agrupa, en el objeto del proceso, la contratación de varios bienes o servicios de igual o distinta clase, considerando que la contratación conjunta es más eficiente que efectuar contrataciones separadas de dichos bienes o servicios.

Las entidades preferentemente contratarán por paquete la elaboración de los estudios de pre inversión de perfil, pre factibilidad y factibilidad, según corresponda, así como la elaboración del expediente técnico y/o estudio definitivo, debiendo preverse en los términos de referencia que los resultados de cada nivel de estudio sean considerados en los niveles siguientes.

Para la contratación de estudios de pre inversión y elaboración de expediente técnico y/o estudio definitivo, el área usuaria en coordinación con el órgano encargado de las contrataciones sustentará la convocatoria de los procesos de selección cuando tenga que realizarse por paquete, o en forma separada.

Exoneraciones. En el artículo 20 de la ley se establecen los supuestos de exoneración de los procesos de selección. La contratación entre entidades, situación de emergencia, situación de desabastecimiento, carácter secreto, proveedor único, servicios personalísimos son los que se establecen numero clausus.

Etapas de los Procesos de Selección. La entidad designa un Comité Especial para la conducción del proceso de selección. La designación puede ser: obligatoria (licitación pública y concurso público), regulada (adjudicaciones directas) y potestativa ((adjudicación de menor cuantía).

Los procesos de selección se realizan siguiendo pautas preestablecidas por el Comité Especial y aprobadas por el Titular de la Entidad o por el funcionario autorizado para ello. Las pautas mencionadas constituyen las bases. El contenido mínimo de estas bases es: Motivación a la participación en el proceso, características del objeto del proceso, plazos, garantías, sistema y modalidad a seguir, cronograma del proceso, método de calificación y evaluación de propuestas, proforma del contrato, valor referencial, mecanismos de confidencialidad de las propuestas, normas para el caso de financiamiento otorgado por entidades multilaterales o agencias gubernamentales. El OSCE ha aprobado Bases Estandarizadas de uso obligatorio por las entidades.

Los participantes del concurso de selección pueden formular consultas u observaciones a las bases debidamente sustentadas por escrito.

Los procesos de selección contienen las etapas siguientes, salvo las excepciones establecidas:

1. Convocatoria.

2. Registro de participantes.

3. Formulación y absolución de consultas.

4. Formulación y absolución de observaciones.

5. Integración de las Bases.

6. Presentación de propuestas.

7. Calificación y evaluación de propuestas (técnicas y económicas).

8. Otorgamiento de la Buena Pro.

En los procesos de Adjudicación Directa y Adjudicación de Menor Cuantía para obras y consultoría de obras se fusionan las etapas 3 y 4. Asimismo, en los procesos de Adjudicación de Menor Cuantía para bienes y servicios no se incluirán en el proceso las etapas 3, 4 y 5.

El incumplimiento de alguna de las disposiciones que regulan el desarrollo de estas etapas constituye causal de nulidad de las etapas siguientes del proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley, y lo retrotrae al momento anterior a aquél en que se produjo dicho incumplimiento.

Los procesos de selección culminan cuando se produce alguno de los siguientes eventos:

1. Se suscribe el contrato respectivo o se perfecciona éste.

2. Se cancela el proceso.

3. Se deja sin efecto el otorgamiento de la Buena Pro por causa imputable a la Entidad.

4. No se suscriba el contrato por las causales establecidas en el artículo 137 del Reglamento.

Solución de controversias e impugnaciones.

Las controversias que surjan entre las partes sobre la ejecución, interpretación, resolución, inexistencia, ineficacia, nulidad o invalidez del contrato, se resolverán mediante conciliación o arbitraje (de derecho), según el acuerdo de las partes, debiendo solicitarse el inicio de estos procedimientos en cualquier momento anterior a la fecha de culminación del contrato, considerada esta de manera independiente (art. 52 de la ley). El laudo arbitral de derecho es inapelable, definitivo y obligatorio para las partes desde el momento de su notificación.

Recursos impugnativos. Las discrepancias que surjan entre la entidad y los participantes o postores en un proceso de selección, solamente dan lugar a la interposición del recurso de apelación. Se pueden impugnar los actos dictados desde la convocatoria hasta antes de la celebración del contrato. Por esta vía no se impugnan las bases, su integración ni las resoluciones o acuerdos que aprueben las exoneraciones. El recurso de apelación sólo procede después de otorgada la buena pro ante el Titular de la entidad o ante el Tribunal de Contrataciones del Estado (en este caso la entidad está obligada a remitir el expediente correspondiente). El recurso de apelación deja en suspenso el proceso de selección hasta que el recurso sea resuelto por la instancia competente.

Es requisito para la interposición del recurso de apelación el otorgamiento de una garantía a favor del OSCE por un monto equivalente al 3% del valor referencial del proceso de selección o del ítem que se decida impugnar. En cualquier caso la garantía no puede ser menor del 50% de una UIT.

El recurso de apelación es resuelto por el Titular de la Entidad (facultad delegable) si el valor referencial del proceso no supera las 600 UIT, caso contrario es resuelto por el Tribunal de Contrataciones del Estado. La Resolución que resuelve el recurso de apelación agota la vía administrativa. Si no se resuelve en los plazos fijados se entiende denegado el recurso de apelación, procediendo la acción contencioso - administrativa y la devolución de la garantía. La interposición de la acción contencioso administrativa procede contra lo resuelto en última instancia administrativa, sin suspender su ejecución.

La nulidad del proceso de selección puede ser declarada por el Tribunal de Contrataciones del Estado en los casos que conozca, ordenando retrotraer el proceso de selección a la etapa correspondiente. El Titular de la Entidad puede declarar de oficio o al resolver el recurso de apelación la nulidad del proceso de selección, sólo antes de la celebración del contrato; después de la celebración del contrato puede declarase la nulidad de oficio sólo en los casos establecidos en el artículo 56 de la ley.

Abog. Hidelbrando Jiménez Saavedra

ARCHIVOS:

DECRETO LEGISLATIVO 1017

DECRETO SUPREMO 184-2008-EF

ENLACES:

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