Algunos temas abordados para sustentar teóricamente mi tesis, la que tuve que defender para obtener el grado de maestro en gerencia pública en la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI), los iré incorporando a este blog, evidentemente, con los ajustes necesarios para este efecto.
La coordinación de esfuerzos, la administración, se encuentra presente en todos los estadios de la humanidad; no obstante ello, debo referirme a la gerencia pública (coordinación de esfuerzos en el sector público) como problema político. No olvidemos que la gerencia pública constituye un aspecto importante de la ciencia política, circunscribiendo el presente análisis a partir de los años 90.
Luego del periodo reformador del primer gobierno militar (1968-1975), en la década del 80 se incursiona con el segundo gobierno de Fernando Belaunde a un “tibio neoliberalismo”[1] y al desmontaje del velasquismo.
| PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS HACIA MEDIADOS DE 1990
| | Indicador |
| Monto | | Crecimiento del PBI | % | -7.3 | | Inflación anualizada | % | 4,778.00 | | Ingresos Corrientes | % PBI | 5.6 | | Gastos Corrientes | % PBI | 14.2 | | Intereses Deuda Pública Externa | % PBI | 8.0 | | Liquidez del Sistema Financiero | % PBI | 5.2 | | Crédito del Sistema Financiero | % PBI | 5.1 | | Desempleo Global | %PEA | 8.3 | | Sub - empleo | %PEA | 86.4 | | Adecuadamente empleado | %PEA | 5.3 | | Reservas internacionales netas | MILLONES US $ | -163 | Los grandes males económicos de dicha década – inflación y recesión- provocaron una crisis generalizada en el estado peruano (política, económica, social, etc.) a tal punto que se puede afirmar que a julio de 1990 el Perú se encontraba prácticamente destruido. Los indicadores económicos[2] del cuadro anterior permiten tal afirmación. |
La situación de crisis no fue privativa de nuestro país. El agotamiento del estado de bienestar generó en los países desarrollados y en los latinoamericanos situaciones aproximadas a la nuestra. En tal situación, hablar del sector público era hablar de cambio como una necesidad.
A partir de 1990 el papel del estado cambia, de haber sido el centro varía a desempeñar un papel secundario o subsidiario y sometido a las leyes del mercado erigiéndose éste como la nueva institución hegemónica abierta y ordenadora de la sociedad. El ajuste estructural aplicado dio lugar a una economía de mercado y a cambios institucionales radicales y rápidos, reduciendo al Estado y su actividad. Estos cambios definen una nueva época en el devenir histórico de nuestro país.
“El rol que en cada momento histórico concreto se asigna al Estado guarda relación con el entorno económico, social y político; y, a su vez, a cada modelo de Estado corresponde un determinado modelo organizativo de Administración Pública”[3], se sostuvo con acierto en 1995. Los cambios en la Administración Pública peruana respondían a las reformas de primera generación (económicas) que se produjeron.
A pesar de los cambios habidos no se afianzó adecuadamente la institucionalidad necesaria para el funcionamiento coherente y efectivo de las macro instituciones, como en el caso del mercado. Ello evidenció, posteriormente, la debilidad del modelo ante las crisis internacionales y fenómenos climatológicos; posibilitando, además, los niveles de corrupción descubiertos a finales de la década del 90.
“La profundización democrática supone transparencia, información y mayor autonomía de los sectores sociales para tomar sus propias decisiones y asumir sus propios proyectos… el Estado es menos un agente económico directo y más un constructor de institucionalidad, es decir, del espacio público en el cual los agentes privados asumen responsabilidades.”[4] Tarea que se viene tratando de retomar en la presente década. Las diferencias de opinión sobre el papel económico del Estado se han visto reducidas en el presente siglo, “la visión actual del papel del Estado se ha traducido en dos iniciativas, la liberalización y la privatización.”[5]
Las ideas mencionadas muestran la importancia de considerar el papel del Estado en el desenvolvimiento social en su conjunto. Las reformas estructurales realizadas en el Perú a partir de los noventa han permitido el crecimiento sostenido de los últimos años, lo que no significa que los problemas fiscales se hayan resuelto. Ello demanda más que medidas aisladas el establecimiento de consensos o de un nuevo pacto fiscal que comprometa al fisco a usar eficientemente los recursos; que contemple mecanismos transparentes de acción pública; que prevea la equidad como objetivo importante; y que contribuya a afianzar la institucionalidad democrática.[6]
Las preocupaciones anteriormente reseñadas corresponden al campo de la política, sin duda alguna. No obstante, cuando se trata de establecer el ámbito de lo político frente a la gerencia pública o viceversa la situación se complica. Dicha dicotomía, supuesta o cierta, no es nueva.
“Hay dos funciones distintas de gobierno… política y administración. La política se relaciona con las expresiones de la voluntad del Estado. La administración se relaciona con la puesta en práctica de esas medidas…la política tiene que ver con guiar o influir en la política gubernamental, mientras la administración tiene que ver con la aplicación de dichas medidas… para que se dé armonía entre la expresión y la ejecución de la voluntad del Estado habrá que sacrificar la independencia del organismo que expresa la voluntad del Estado o la que la cumple… el gobierno del pueblo exige que sea la autoridad ejecutante la que se subordine a la autoridad expresiva… la política debe tener un cierto dominio sobre la administración…”[7] Así se plantea la dicotomía entre política y administración en los primeros momentos del desarrollo de la administración pública, Goodnow Frank 1900. Discutida y discutible, la posición anterior fue prácticamente demolida como efecto del new deal. Después de establecer la necesidad de una “actitud gubernamental”[8] en los funcionarios de gobierno, Paul Appleby uno de los principales administradores del new deal, señala que una combinación de inclinación política con experiencia organizativa y ejecutiva podrían asegurar éxito a un funcionario público o en todo caso lo convierten en un buen prospecto. Asimismo, sostiene, que los aspectos que hacen del gobierno distinto de cualquier otra actividad o institución es su gran alcance (impacto y consideración); responsabilidad política y su carácter político, afirmando categóricamente que el gobierno es distinto, porque gobierno es política. Acaba así con la dicotomía administración política anteriormente planteada.
Al Respecto Etkin[9] ha tratado tres ámbitos de las decisiones en las organizaciones. La política, el gobierno y la gerencia. Además de llamarlos funciones los conceptúa como “dominios”. Sostiene que “para la política (en un contexto democrático) lo básico es lograr consensos o acuerdos, superar crisis y conflictos, buscar el interés común. Esos acuerdos serán la base sobre la cual el gobierno podrá mostrarse como legítimo, representativo y creíble. La actividad de gobierno consiste en definir (y corregir) el rumbo a través de las llamadas estrategias o medidas de gobierno. Las tareas de gerencia tienen que ver con el planeamiento, la realización y el seguimiento de las operaciones. En esta área de actividad, predomina la lógica de la acción porque se piensa desde el punto de vista de las puesta en marcha”. No obstante, las decisiones no siempre se podrán incluir de modo claro en cada uno de estos ámbitos, muchos temas o situaciones reflejarán la intersección de dichos conceptos.
La vinculación política - gerencia pública es innegable. Cualesquiera sea el nivel de influencia o dependencia entre ambos conceptos, lo cierto es que la conducción de un Estado requiere de ambas actividades y del encuentro de puntos de intersección que permita el logro de objetivos beneficiosos para el entorno social. Si a ello se complementa con otros conceptos o categorías que permitan dar mayores luces, no afecta lo afirmado anteriormente.
Tener claro estos conceptos resulta importante para los efectos de cualquier trabajo en tanto que en la normatividad peruana (sobre gestión de intereses) utilizan conceptos como decisión pública y sujetos que comprenden los más variados niveles de decisión del Estado, todo ello , además, a tono con los aportes de la nueva gestión pública que no considera a la Administración como brazo ejecutor de las órdenes políticas (la separación entre política y administración cumplió su función en el modelo burocrático).
Resulta interesante investigar, como abogados, cómo estos conceptos se presentan en las normas del Derecho Administrativo o Derecho Constitucional. Es decir, cómo nuestro ordenamiento regula esta dicotomía entre política y administración; cómo se establece esta línea divisoria en la multiplicidad de cargos públicos en los tres niveles de gobierno (planteo el tema para seguir con la tónica del blog).
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